政府和企业签订合同时，如何界定行政协议和民事合同？｜示范台

在政府与社会资本合作、招商引资、基础设施建设等领域，政府与企业签订合同的情形日益增多。然而，当合同履行发生争议时，一个基础性问题往往决定案件的走向：这份合同究竟是行政协议，还是民事合同？

两者在法律适用、救济途径、赔偿标准等方面存在显著差异，直接关系到企业的权益保障。本文将结合法律规定和司法案例，为您厘清二者的界限。

一、行政协议与民事合同的核心区别

行政协议，是指“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”¹。典型的行政协议包括政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议、矿业权等国有自然资源使用权出让协议、政府与社会资本合作协议²等。

民事合同，则是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。政府以民事主体身份参与签订的合同，如政府采购办公用品、租赁办公楼等，属于民事合同。

二者的核心区别在于：行政协议中行政机关并非单纯的民事主体，而是以管理者身份出现，协议内容涉及行政职权和公共利益。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，行政协议的认定需同时满足主体要素（行政机关）、目的要素（行政管理或公共服务目标）、内容要素（行政法上权利义务）以及意思要素（协商一致）。

此外，需要强调的是，行政机关签订行政协议必须在其法定职责范围内³，这也是行政协议合法有效的前提。

二、从司法案例看协议的定性标准

实践中，法院对协议性质的判断往往结合具体案情综合考量。以下两个最高人民法院（下称“最高法”）的案例，可以清晰地展示这种区分的司法逻辑。

在（2017）最高法行再99号案例中，最高法认定案涉招商引资协议属于行政协议。该案中，海陵工业园管委会与斯托尔公司签订协议，约定公司投资建厂，管委会给予土地价格优惠、政策补贴等承诺。

最高法认为：协议一方当事人海陵工业园管委会是行政机关，协议目的是促进地方经济发展、解决就业等公共利益，协议内容涉及土地出让、行政审批、政策补贴等行政法上的权利义务，因此属于行政协议，应通过行政诉讼解决。最高法在说理中指出：行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。

而在（2019）最高法民终1981号案例中，最高法则认定案涉资产处置协议属于民事合同。该案中，冷水河公司基于系列合作协议进行案涉项目开发建设。后因开发行为违反《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规强制性规定，中央环保督察组责令立即停建并拆除违法违规设施。系列合作协议客观上无法继续履行。

在此背景下，金沙县政府与冷水河公司经协商后达成《资产处置框架协议》《工作备忘录》《协商处理协议》及《协商处理补充协议》。该四份协议主要针对相关设施的拆除及冷水河公司已投入资产的评估及补偿作出安排，目的是对系列合作协议无法履行的后果进行清理结算。

最高法认为：行政协议与民事合同的主要区别在于是否具有行政法上的权利义务内容，主要可从三个方面判断：是否具有行使行政职权、履行行政职责的内容；是否为实现公共利益或行政管理的目标；行政机关依据协议约定或法律规定是否享有单方解除、变更协议等行政优益权。在涉案协议的达成及履行过程中，金沙县政府不处于支配地位，亦不具有单方变更或者解除协议的行政优益权，故该四份协议不属于行政协议”，应作为民事合同处理。

对比这两个案例可以发现，协议中行政机关是否处于支配地位、是否享有单方变更或解除协议的优益权，是判断协议性质的关键。在招商引资协议中，政府作为管理者设定条件、行使审批权，具有明显的行政属性；而在资产处置协议中，双方处于平等协商地位，更接近民事法律关系。

三、区分协议性质的法律意义

准确区分行政协议与民事合同，具有重要的法律实践意义。

首先，救济途径不同。行政协议争议需通过行政诉讼解决，民事合同则通过民事诉讼或仲裁解决。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议、矿业权等国有自然资源使用权出让协议、政府与社会资本合作协议等，均属于行政诉讼的受案范围。

其次，法律适用不同。行政协议优先适用行政法律规范，如《行政诉讼法》；民事合同则适用《民法典》。在审查标准上，行政协议案件需对行政机关的行为进行合法性审查，包括主体是否越权、程序是否合法等，而民事合同主要审查合同的有效性。

再次，赔偿标准不同。行政协议中，行政机关违法变更、解除协议可能涉及国家赔偿；民事合同则按违约责任计算。尤为关键的是，在行政协议中，行政机关基于公共利益需要，有权单方变更或解除协议，但需给予补偿，而民事合同中行政机关不享有这种特权。

四、企业签订合同时的注意事项

对于企业而言，在与政府合作时，可以从以下几点降低风险。

第一，关注协议目的和内容。如果协议涉及公共事业、基础设施建设等，应预判其可能被认定为行政协议。

第二，明确争议解决方式。在合同中约定争议解决条款时需注意，行政协议不可约定仲裁。

第三，保留协商证据。如果政府承诺了优惠政策，务必写入合同，并保留相关文件。

第四，了解司法动向。最高人民法院发布的行政协议典型案例可作为参考，地方司法文件如《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》中对国有土地出让合同等具体问题的处理意见也值得关注。

政府与企业签订的合同，究竟是行政协议还是民事合同，需要结合具体条款和背景综合判断。理解二者的区别，有助于企业在签约前预见风险，在争议发生后选择正确的法律路径。随着法治政府建设的推进，行政协议制度日益完善，企业的合法权益也将得到更充分的保障。

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