新修订《治安管理处罚法》与
《暂行条例》的
制订背景及关联之处
（一）现实背景：无人机面临的安全治理挑战
随着低空经济的快速发展，无人驾驶航空器（以下简称“无人机”）广泛应用于农业植保、电力巡检、影视航拍、应急救援等行业并“飞入寻常百姓家”，成为推动低空经济发展的核心动能。但同时“黑飞”扰航、隐私侵犯等问题日益凸显。非法破解飞行控制系统，让无人机突破禁飞、限高限制，不仅威胁机场航班、人员密集区安全，更可能触碰国家安全红线。2024年全国无人机相关警情大量增加，其中机场净空区违规飞行事件时有发生。
就在今年“九三阅兵”前夕，北京某军用机场、空军训练基地等涉军区域周边，多次出现无人机盘旋，疑似拍摄参加阅兵的军机训练情况。12339国家安全机关举报受理电话接到群众举报后调查发现，军事爱好者赵某和无人机飞手杨某出于娱乐和好奇目的，在未经相关部门批准的情况下，多次在军事敏感区域周围违规放飞无人机，两名无人机爱好者因在军事敏感区违规飞行而付出了代价。在此背景下，我国构建了梯度化的无人机监管法律体系。
（二）制度衔接：从“规范先行”到“处罚兜底”的梯度化法律体系
《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）于2024年1月1日正式实施，作为我国首部针对无人机管理的专门行政法规，它系统性规定了飞行审批、空域管理及安全规范等核心制度，为无人机全链条管理提供了操作规范，明确了公安机关在公共安全管理中的职责，要求无人机实行实名登记制度，并对不同空域的飞行活动作出具体规定。2025年6月27日，十四届全国人大常委会第十六次会议表决通过新修订的《治安管理处罚法》，自2026年1月1日起施行。该法首次将无人机“黑飞”等违规行为明确列为妨害公共安全的情形并设定处罚措施，与《暂行条例》形成监管闭环。
两者的关联体现在三个方面：一是功能互补，《暂行条例》规定技术标准和操作规范，新修订《治安管理处罚法》则提供治安处罚依据，侧重法律后果和责任追究，形成从“规范指引”到“处罚保障”的完整逻辑；二是执法衔接，对于《暂行条例》中明确的违规行为，如未经实名登记飞行，情节严重时将适用新修订《治安管理处罚法》的拘留处罚；三是梯度治理，对轻微违规行为由民航部门或市场监管部门处罚，严重危害公共安全的则由公安机关依据新修订《治安管理处罚法》采取行政拘留措施。这种“管理规范+处罚保障”的模式，共同构成了无人机安全管理的法律基础。
新修订《治安管理处罚法》中
与无人机相关的法律条文解析
新修订的《治安管理处罚法》针对无人机管理新增了多项条款，形成了较为完善的法律规制体系。
（一）聚焦“黑飞”乱象，强化空域管控
新修订的《治安管理处罚法》第四十六条明确规定：“违反有关法律法规关于飞行空域管理规定，飞行民用无人驾驶航空器等升空物体，情节较重的，处五日以上十日以下拘留；非法穿越国（边）境的，处十日以上十五日以下拘留。”这一条款直接回应了实践中突出的“黑飞”问题，将原来散见于《暂行条例》等法律法规中的处罚措施集中明确，统一纳入“妨害公共安全”范畴，解决了此前法律适用模糊的问题。相较于《暂行条例》的罚款处罚，行政拘留的人身罚显著提高了违法成本，以珠海市为例，2024年珠海市公安局将全市域划为无人机管控区，对擅闯禁飞区的行为，依据该条款可处最高10日拘留，较《暂行条例》规定的1万元罚款更具震慑力。
（二）完善资质漏洞，筑牢准入防线
新修订的《治安管理处罚法》第七十六条针对无人机资质问题作出明确规定：“未取得驾驶证驾驶或者偷开他人航空器的，处一千元以上二千元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处二千元以下罚款。”这与《暂行条例》第五十条形成呼应，依照《暂行条例》规定，未取得操控员执照飞行中型无人机最高可罚10万元，而新修订《治安管理处罚法》进一步增加了行政拘留的人身罚方式，形成“罚款+拘留”的组合惩戒，强化了对无证操作行为的惩戒力度。
（三）回应隐私关切，构建隐私保护防线
在隐私权保护方面，虽然新修订的《治安管理处罚法》未新增专门针对无人机偷拍的条款，但通过原有隐私保护条款与新增飞行管理条款的结合，形成了更加完善的规制体系。上海浦东新区2025年发生的温泉馆无人机偷拍事件中，法律人士指出，无人机在私密场所上空悬停拍摄的行为，可依据《治安管理处罚法》中“偷窥、偷拍他人隐私”条款，处5日以下拘留或500元以下罚款，情节严重的处5至10日拘留。新修订的《治安管理处罚法》增加了该条款的处罚力度，针对“偷窥、偷拍他人隐私”的行为处5日以下拘留或者1000元以下罚款，情节较重的处5日以上10日以下拘留，可以并处1000元以下罚款。
（四）覆盖产销环节，健全监管体系
新修订的《治安管理处罚法》对无人机的生产销售环节的影响主要通过多部门协同实现。工业和信息化部发布的《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》要求民用无人驾驶航空器生产者为其生产的民用无人驾驶航空器设置唯一产品识别码并备案，而新修订《治安管理处罚法》虽然并未直接规定生产销售不符合标准无人机的法律责任，但通过第七十六条等条款，对生产销售不符合标准无人机导致的违法飞行行为，提供了治安处罚依据。《暂行条例》第五十四条明确规定，生产、销售微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器违反产品质量或者标准化管理等有关法律法规的，由市场监管部门处罚，无人机飞行活动违反军事设施保护法律法规的，依照有关法律法规的规定执行。如构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处理。
（一）进步：无人机监管法治化的新阶段
新修订《治安管理处罚法》的实施标志着我国无人机管理进入法治化新阶段，取得了多方面进步。一是填补了处罚空白，将无人机“黑飞”、无证驾驶等行为明确纳入治安管理处罚范围，改变了此前仅能依据《暂行条例》进行罚款的状况，最高15日的拘留处罚显著提高了违法成本。二是强化了责任体系，通过明确生产者、销售者、使用者的法律责任，形成了生产、销售、使用的全链条监管。云南丘北县2024年查处的无人机伤人案中，操作者因未实名登记且多次违规飞行，被警方依法给予责令改正、罚款2500元的行政处罚，体现了“谁使用谁负责”的原则。三是完善了隐私保护，通过将飞行管理与隐私保护条款结合，为打击无人机偷拍行为提供了更充分的法律依据。
（二）不足：新兴技术覆盖、隐私规定细化与执法协同上的欠缺
尽管新修订《治安管理处罚法》与《暂行条例》共同搭建了无人机监管的基础框架，但现行法律体系仍存在不足：一是对新兴技术覆盖不足，对自主飞行、集群飞行等新技术应用的规定滞后；二是隐私保护细节缺失，未明确无人机拍摄的禁止区域和行为标准，执法人员在判断“是否构成隐私侵犯”时依赖主观裁量，易出现“同案不同罚”的情况；三是执法协同不足，无人机监管涉及民航、公安、工信、市场监管等多个部门，但现行体系下的协同治理机制尚未完全打通，跨部门数据共享和联合执法机制不完善。上海温泉馆无人机偷拍事件中，因缺乏技术追踪手段，警方难以确定操作者身份，暴露了监管技术手段的不足。
（三）完善建议
对未来《暂行条例》的修订及配套规范性文件的制订，建议如下：
一是完善技术监管标准。应增加无人机远程识别、电子围栏等技术要求，规定生产者必须内置地理围栏系统，对禁飞区实现自动禁飞。参考工业和信息化部“唯一产品识别码”制度，建立全国统一的无人机身份识别系统，实现飞行轨迹全程可追溯。
二是细化隐私保护条款。明确禁止无人机在居民小区、酒店、温泉馆等私密场所上空低空飞行，规定无人机拍摄的图像、视频不得擅自传播，确需使用的应进行面部模糊等处理。借鉴湖南省的管理经验，要求经营性无人机运营者建立数据安全管理制度。
三是健全执法协作机制。建立民航、公安、工信等部门的信息共享平台，实现无人机登记、飞行计划报备、违规行为查处的数据互通。对机场、军事管理区等重点区域，应规定公安机关与民航部门的联合巡查机制，配备必要的反制设备。
四是优化责任分担制度。区分无人机生产者、销售者、使用者的责任边界，对因产品缺陷导致的违规飞行，应减轻使用者责任，追究生产者责任。建立无人机第三者责任险强制制度，解决侵权赔偿纠纷。
无人机管理需要平衡安全与发展的关系。新修订的《治安管理处罚法》与《暂行条例》共同构建了基本监管框架，未来通过进一步完善法律体系、强化技术支撑、健全协作机制，必将推动无人机产业在法治轨道上健康发展。
特别声明
王兴尧
乾成律师事务所 高级合伙人
自贸区（港）业务部 主任
能源与自然资源业务部 主任
个人简介
王兴尧律师曾担任某石油行业上市公司法律顾问，协助客户在“一带一路”国家完成多宗石油公司并购交易；协助私募基金管理公司的组建，设立多支私募基金并完成投资，助力被投企业实现上市目标；担任海南国际仲裁院、青岛仲裁委员会等多家仲裁机构仲裁员；在投融资领域有深入的研究，致力于协助客户完善合规风控管理，通过交易结构的设计及不同融资手段的组合，降低交易风险，实现投融资目标及相关事项的争议解决。
业务领域
自贸区（港）专业法律服务｜投融资并购｜航空法｜能源与自然资源专业法律服务
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廖中天
乾成律师事务所 律师
个人简介
廖中天律师专注公司间并购、投融资法律业务，熟悉公司股权结构和股东控制权的搭建，并擅长根据企业具体情况和需求设计出与之匹配的方案。现为多家公司提供并购、公司清理、投资合作等专项法律服务。另担任多家国有企业常年法律顾问，为其提供民商事争议解决、中英文合同审核及其他日常法律服务。
业务领域
常年法律顾问 | 商事仲裁 | 公司法律事务 | 企业法律风险管理
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张舒禾
乾成律师事务所 律师助理
个人简介
张舒禾，中国政法大学法学学士，主修民商法、经济法等，具备扎实的法学理论功底。在法律实务方面专注于常年法律顾问、公司法律事务等领域。担任多家国有企业常年法律顾问，为其提供民商事争议解决、合同审核及其他日常法律服务，精准把握客户需求，提供专业、高效的法律服务支持。
业务领域
民商事诉讼｜常年法律顾问 | 公司法律事务
