中国深远海风电开发的现状及法律规制 | 能源乾瞻

前言

各位好，能源与自然资源业务部专栏——“能源乾瞻”今日正式上线啦！

在能源强国建设向纵深推进的当下，新能源产业崛起与自然资源高效利用已是时代核心议题，而领域内的制度创新、政策更迭、实践探索与争议破解，都离不开专业法律视角的支撑。

本专栏将深耕能源与自然资源核心领域，聚焦政策解读、案例拆解、法律剖析，既呈现新能源产业的前沿实践，也覆盖自然资源利用的实操经验。力求以法律专业洞见，赋能产业合规前行与创新发展，盼与各位同仁交流互鉴、共促成长，欢迎持续关注！

正文

2025年7月1日召开的中央财经委员会第六次会议就推动海洋经济高质量发展作出系列部署，指出做强做优做大海洋产业，推动海上风电规范有序建设。在加快构建新型能源体系、新型电力系统的背景下，海上风电作为践行海洋强国和能源强国建设的新风口，将扮演更加重要的角色。

我国海上风电开发经历了从近海向深远海逐步推进的发展历程。2007年11月8日，我国首座海上风电项目在渤海绥中油田建成发电，该项目安装1台金风科技1.5MW风电机组，拉开了我国海上风电开发的序幕。受多重因素制约，“十二五”期间，我国海上风电发展相对缓慢，海上风电开发主要集中在离岸10公里以内的近岸海域，以江苏、上海等沿海地区的示范项目为起点，海上风电实现装机不足100万千瓦。“十三五”期间，随着2016年《海上风电开发建设管理办法》的出台，明确了“离岸距离不少于10公里、水深不少于10米”的布局原则，虽然此“双10标准”对应的仍属近海范畴，但为后续向深远海拓展搭建了政策框架，奠定了发展基础。2021年，国家发展改革委、国家能源局等9部门联合印发《“十四五”可再生能源发展规划》，首次提出“开展深远海风电规划”，成为海上风电发展的重要政策导向。2024年12月30日，自然资源部发布《关于进一步加强海上风电项目用海管理的通知》（以下简称《2024用海通知》），严格控制海上风电项目用海规模，规定了属于新增海上风电项目的，应在离岸30千米以外或水深大于30米的海域布局（基于此，本文所称深远海指“离岸30公里以上或水深30米以上”的海域）。

在“双碳”目标驱动下，中国政府出台了一系列支持海上风电发展的政策：《“十四五”可再生能源发展规划》（2021年）提出有序推进海上风电基地建设，重点建设山东半岛、长三角、闽南、粤东和北部湾五大海上风电基地；《关于进一步加强海上风电项目用海管理的通知》（2024年）强调集中集约布局和集群式开发，避免资源碎片化利用；《2024-2025年节能降碳行动方案》明确合理有序开发海上风电，推动分布式新能源开发利用；绿色电力证书市场政策（2025年）鼓励海上风电参与绿色电力交易，提升环境价值认可。这些政策为海上风电行业提供了强有力的制度保障，推动产业向高质量、可持续发展方向迈进。

部分沿海省份在深远海风电开发方面陆续出台政策，以海南省为例，2024年7月31日，省自然资源和规划厅、财政厅联合印发《关于进一步加强用海用岛要素保障的通知》，简化用海用岛审批流程，允许并联办理用海用岛审查与批前公示等环节，提高审批效率。支持海上风电与深远海养殖融合发展，对风电场确权范围内采用海域立体分层设权的开放式养殖用海，海域使用金按开放式养殖用海标准的50%计征，降低开发成本。在《高质量发展海洋经济推进建设海洋强省三年行动方案（2024—2026年）》中，提出做大海洋新能源产业，重点发展海上风电产业链，推进一批海上风电制氢制醇及加注一体化示范工程。《海南省加快构建具有特色和优势现代化产业体系三年行动方案（2025-2027年）》则明确，依托环岛西线海上风电资源，大力发展海上风电。2025年9月25日，海南省发改委为落实国家136号文^[1]，发布《海南省深化新能源上网电价市场化改革实施方案》，明确海上风电项目上网电价市场化改革路径。这些政策从电价机制、产业布局、审批流程、融合发展等多方面为深远海风电开发提供了支持，旨在推动海南海上风电产业规模化、集群化发展。

在政策框架方面，国家能源局与自然资源部形成了分工协作的管理体系。根据《海上风电开发建设管理办法》，国家能源局负责全国海上风电开发建设管理，省级能源主管部门负责本地区海上风电开发建设管理。海洋行政主管部门负责海上风电开发建设海域海岛使用和环境保护的管理和监督。项目单位实施海上风电开发需要履行若干的审批及核准，第一，项目单位编制海上风电项目环境影响报告书，报海洋行政主管部门审查批准；第二，向海洋行政主管部门提出用海预审申请，获得项目用海预审意见；第三，报请省级及以下能源主管部门，依据经国家能源局审定的海上风电发展规划，核准具备建设条件的海上风电项目；第四，及时向海洋行政主管部门提出海域使用申请，依法取得海域使用权；第五，按环境影响报告书及批准意见的要求，加强环境保护设计，落实环境保护措施，开工建设。

除了以上规范性文件外，与海上风电开发相关的法律法规还有：《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海管法）《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称海交法）《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称海环法）《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（以下简称专属经济区法）《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称海岛保护法）《政府核准的投资项目目录》，部门规章及地方性文件有：《国务院安委会办公室等六部门关于加强海上风电项目安全风险防控工作的意见》《海南海事局海上风电项目交通安全监督管理办法》《河北海事局海上风电海事安全监督管理规定》等。

同时，在战略价值方面，深远海风电开发与海洋权益维护形成协同。根据《联合国海洋法公约》，专属经济区所属国享有风能等自然资源的开发主权，我国目前规划的海上风电项目中90%以上位于此类海域。通过深远海风电项目的开发建设，不仅可获取稳定的清洁电力，更能通过常态化经济活动强化海域管控，巩固海洋权益，构建海上权利屏障。

在项目实践方面，目前符合“离岸30公里以上、水深30米以上”标准的试点项目主要集中在江苏、福建、辽宁、广东、海南等海域。其中，福建长乐外海I区（北）海上风电项目具有标志性意义，该项目位于福州长乐外海东犬岛东侧海域，离岸距离54-61公里，水深43-51米，由福建东福新能源有限公司（东方电气全资子公司）开发，总装机容量314兆瓦，计划建设19台海上风电机组，其中包含一台全球领先的26兆瓦试验机组，2024年6月已获福建省发改委核准，预计2027年建成投运。

三峡丰海盐城大丰80万千瓦海上风电场项目是《2024用海通知》发布后，首个按“深水远岸”标准落地的超大型项目，该项目位于盐城市大丰区东北海域，离岸最远距离85.5公里（当前国内离岸最远风电项目），水深符合30米以上标准，由三峡丰海盐城发电有限公司开发，拟安装 98 台风力发电机组，配套3座220千伏海上升压站，场内35千伏海底电缆169.56公里、220千伏送出电缆190.33公里，总投资超百亿元，项目于2025年3月启动建设。

作为海洋大省，海南省“十四五”期间大力培育“蓝色引擎”建设海洋强省，全力打造海洋新能源与高新技术增长极，逐步形成千亿级海上风电及海洋产业集群。海南省海上风电规划一共11个场址，场址编号为CZ1～CZ11，规划面积约1902k㎡，规模为1230万千瓦。场址平均水深位于11m～90m之间，离岸距离位于10km～47km之间。其中，华能临高CZ1海上风电项目作为海南省“十四五”首批重点开发建设的海上风电项目，被列入省级重大项目投资计划。2023年12月5日，CZ1项目正式开工建设，并于2024年12月27日正式投产并网，发出了海南第一度海上绿电。

深远海风电开发涉及海域管辖、资源利用、生态保护、跨部门协同等多重法律关系，当前法律体系仍存在“系统性缺位、细则性不足、适配性不强”等问题。

（一）立法体系系统性缺失：专门规制与基础法律双重缺位

1.立法滞后问题在深远海风电领域凸显

现行《海上风电开发建设管理办法》制定于2016年，核心规制对象为近海项目，不适用于深远海项目，虽《2024用海通知》新增“深水远岸布局”要求，但未针对深远海“离岸30公里以上、水深30米以上”的特点，明确深海施工标准、远距离运维责任、极端环境设备要求等特殊规则。对专属经济区开发面临的特殊法律问题缺乏针对性规范。我国深远海风电主要布局于专属经济区（离岸200海里内），但目前针对该区域风电开发的专项法律完全空白，依赖《专属经济区法》的框架性条款难以落地。在环保标准方面，深远海生态影响评估缺乏专属指标体系，现有规定未区分近海与深远海的生态敏感度差异，导致深远海项目需额外开展海洋噪声（风机运转、施工振动）、沉积物扰动等专项研究，增加了审批难度。如福建长乐项目额外委托科研机构开展专项研究，延长审批周期3个月。

2.规划协同机制虚化，多规冲突增加项目落地难度

根据《2024用海通知》要求，“海上风电项目用海必须符合国土空间总体规划和海岸带专项规划”“省级自然资源（海洋）主管部门要加强与同级能源主管部门的沟通协调，积极参与编制省级海上风电发展规划”“依托国土空间规划‘一张图’强化规划协调衔接，按照国土空间规划和各项管控要求对海上风电发展规划中的项目进行严格审查把关”，但实践中省级风电规划与海洋功能区划冲突，军事用海规划未与风电规划衔接，国土空间规划范围尚未覆盖“专属经济区和大陆架”，导致深远海风电项目无法通过“一张图”核查生态敏感区、军事用海、航道等空间冲突。

3.航行权与开发权的协调缺乏法律依据

根据《联合国海洋法公约》，专属经济区应保留其他国家的航行自由，但我国尚未出台风电设施与船舶通航的避让规则、安全距离标准等配套制度。福建平潭项目周边海域多次出现渔船作业与风电设施安全距离争议，反映出海域使用冲突解决机制的缺失。在外交层面，部分深远海项目临近争议海域，却缺乏开发活动的国际法理支撑预案，可能引发周边国家关切，存在潜在外交风险。

（二）用海管理法律问题：规则细化不足与执行偏差

1.多部门审批效率低下，军事审查程序不透明

根据《2024用海通知》第三条：“报国务院审批的海上风电项目用海，其海底电缆管道铺设施工申请可与项目用海申请一并提交审查”，但实践中仍需经过“能源、自然资源、生态环境、军事、海事”五部门审批。但《海上风电开发建设管理办法》《2024用海通知》均未明确各部门审批时限。海事与自然资源部门权责交叉，《海环法》第七章“船舶及有关作业活动污染防治”赋予海事部门“施工船舶污染监管权”，而自然资源部门负责“用海合规性监管”，因无“联合执法细则”，江苏某项目被两部门重复检查，运维成本增加300万元/年。军事国防要求与开发需求存在矛盾。部分优质风电场选址与军事训练海域重叠，尽管军地协调相关规范文件出台，但尚未从根本上解决问题。以广东某项目为例，该项目因涉及海军航道安全，不得不增加数十亿的电缆深埋成本，导致投资风险陡增。

2.“立体复合用海”缺乏操作细则，“一海多用”落地困难

《2024用海通知》第二条提出，鼓励采用“风电+”综合开发模式，支持在已确权油气区、养殖区建设风电，实现“一海多用”，但配套规则不足，导致权利登记规则空白和安全与环保责任划分不清等问题。2019年《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》首次从中央层面提出“探索海域使用权立体分层设权”。2023年，自然资源部出台《关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》（以下简称《通知》），明确规范了海域立体分层设权的工作要求、适用范围、审批程序等，标志着该制度进入全面推行阶段。但《通知》鼓励对跨海桥梁、养殖、温（冷）排水、海底电缆管道、海底隧道等用海进行立体分层设权，并未涉及到“风电用海+养殖用海”的权利登记类型、优先权顺序。未规定“风电企业与养殖企业的生态损害连带责任”，若养殖区因风机噪声导致鱼类减产，责任认定无依据，江苏某“风电+牧场”项目因此引发渔民诉讼。

3.项目到期后设施拆除与海域恢复责任界定模糊

《2024用海通知》第二条要求“已建海上风电项目海域使用权到期后不再续期的，要按照《海管法》等相关法律法规要求，拆除风机、桩基、锚链、海底电缆等用海设施，恢复海域原状，避免影响海上交通等其他用海活动”，但《海管法》未明确恢复标准，如“海底沉积物恢复至开发前何种状态”“拆除后残留锚链是否需清理”，也未规定责任履行保障：未规定“恢复保证金的缴纳比例、返还条件”。部分项目未预留足额资金，到期后无法恢复，如山东某近海风电项目（2024年到期）因企业破产，海域恢复由地方政府垫付资金5000万元。

（三）生态保护法律问题：专项标准缺失与监管技术适配不足

1.深远海生态评估指标体系空白，环评制度针对性不足

《海环法》第三十五条要求，国家建立健全海洋生态保护补偿制度。国务院和沿海省、自治区、直辖市人民政府应当通过转移支付、产业扶持等方式支持开展海洋生态保护补偿。沿海地方各级人民政府应当落实海洋生态保护补偿资金，确保其用于海洋生态保护补偿。第四十二条要求，对遭到破坏的具有重要生态、经济、社会价值的海洋生态系统，应当进行修复。海洋生态修复应当以改善生境、恢复生物多样性和生态系统基本功能为重点，以自然恢复为主、人工修复为辅，并优先修复具有典型性、代表性的海洋生态系统。但针对深远海的特殊生态场景，存在深海生物多样性保护标准、海洋噪声管控标准缺失及生态补偿机制不健全的问题。

2.入海排污口与海洋垃圾监管适配性不足

《海环法》对于海上风电开发，尤其是深远海风电开发预估不足，在排污口监管、海洋垃圾防治方面，《海环法》第四十八条规定：禁止在自然保护地、重要渔业水域、海水浴场、生态保护红线区域及其他需要特别保护的区域，新设工业排污口和城镇污水处理厂排污口。第五十七条要求，沿海县级以上地方人民政府负责其管理海域的海洋垃圾污染防治，建立海洋垃圾监测、清理制度。但深远海风电项目涉及到的“施工船舶生活污水排放”“海上升压站油污排放”等未明确监管要求。深远海风电运维产生的“设备零部件垃圾、运维船舶垃圾”因“监测难度大、清理成本高”，缺乏专项收集、转运机制。

环保监管面临技术挑战。深远海区域环境复杂，项目的生态监测难度大，现行规定要求的环境影响后评价制度，因缺乏深海监测设备和数据共享平台而难以落实。

上述问题表明，我国深远海风电开发的法律保障体系仍处于探索阶段，本质是“制度供给滞后于技术创新与空间拓展”，需通过专项立法完善规则设计。如，推动“海洋基本法”立法，明确海洋资源权属与中央地方事权；强化规划与用海细则，将专属经济区纳入国土空间规划“一张图”，出台“规划冲突解决办法”“立体复合用海操作细则”；制定《深远海风电开发管理条例》，细化专属经济区用海、生态、审批规则；衔接国际规则，制定《专属经济区风电设施航行安全管理办法》，建立争议海域项目国际法理预案进一步厘清权责边界，建立多元利益协调机制，实现能源开发与海洋权益、生态保护、国防安全的有机平衡。

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