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《新政领航 精准赋能——地方政府投资基金从“跟风”到“深耕”的实践路径》

近日，国家发展改革委、财政部、科技部、工业和信息化部联合发布《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》（以下简称《工作办法》），同步出台《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》，形成“规划引领、投向指导、评价闭环”的全链条管理体系，标志着我国政府投资基金正式迈入“规范发展、提质增效”的新阶段。

据不完全统计，当前，全国省级以上政府引导基金总规模超过3万亿元，区县级配套平台数量更是数以千计。从地方实践来看，政府投资基金曾在撬动社会资本、培育新兴产业中发挥重要作用，但也深陷“跟风设基、同质化竞争、资金空转”的困境。新政之下，地方基金如何打破“重设立、轻运作”的怪圈，实现从“规模竞赛”到“精准赋能”的转变，以资本为纽带助力产业转型和地方经济高质量发展，成为亟待破解的时代课题。

谋定而后动：新政重塑地方基金布局逻辑

古人云：“凡事预则立，不预则废。”过往很多地方政府投资基金的粗放式发展，根源在于缺乏系统性布局规划，盲目追逐热点赛道，最终导致“撒胡椒面”式投资、资金使用效能低下。四部委新政直击痛点，以“规划先行、投向明确”为核心，为地方基金划定了运作红线与发展方向。

《工作办法》的核心要义是构建“事前规划、事中指导、事后评价”的管理闭环。事前明确底线要求与重点领域，既划定禁止投资二级市场股票、房地产、信托产品等负面清单，又允许各地结合财力与产业基础制定重点投资清单，从源头遏制同质化竞争。事中强化投向指导，推动基金聚焦国家战略与地方优势产业，弥补市场失灵领域。事后通过科学评价体系，将评价结果与预算安排、基金存续、团队激励直接挂钩，对长期绩效不佳的基金实施约谈、整改乃至清退，形成“能进能出、奖优罚劣”的刚性约束。这种“全生命周期”管理理念，彻底颠覆了以往地方基金“重设立、轻管理、无退出”的运作模式。

结合《优化营商环境条例》《公平竞争审查条例》等法规要求，新政进一步明确了基金运作的法治化边界。《优化营商环境条例》第十二条规定，政府及其有关部门应当保障各类市场主体平等使用资金、技术、人力资源等生产要素和公共服务，不得设置不合理门槛。《公平竞争审查条例》则要求政府投资行为不得排除、限制市场竞争，不得对特定企业或行业给予不合理倾斜。这意味着地方基金必须摒弃“行政干预”思维，在资金投向、管理人选择、项目筛选等环节坚持市场化、法治化原则，既要发挥政府引导作用，又要避免“与民争利”，为社会资本营造公平竞争的市场环境。

聚沙成塔：新政下地方基金的组建之道

基金组建是精准投资的前提，过往地方基金“一哄而上”式设立，往往导致资金分散、定位模糊、管理混乱。新政之下，地方基金组建需立足“统筹规划、量力而行、模式创新”，实现从“数量扩张”到“质量提升”的转变。

（一）统筹布局：破解同质化竞争困局

地方基金组建的首要任务是解决“重复建设”问题。《工作办法》要求各地结合自身财力、产业基础制定重点投资领域清单，避免盲目跟风进入热点赛道。以上海市为例，其出台的《上海市政府投资基金管理办法（试行）》明确规定，同一区政府原则上不在同一行业或领域重复设立基金，区级政府需严格控制新设基金，乡镇政府原则上不得设立基金，通过分级管理与布局统筹，有效遏制无序竞争。

江苏省战略性新兴产业母基金则通过“省级统筹、地市联动”的运作模式，依托“省级母基金+产业专项基金+市场化子基金”三层金字塔架构，实现资金聚合与产业协同。其新基金集群有效形成“财政和国企资金引导—社会资本跟进—市场化机构运营”的良性循环，在自身规模500亿元基础上，通过省市联动、财政国资联动撬动扩量，截至2025年10月底，其基金集群累计规模达1894亿元。聚焦战略性新兴产业关键环节，避免区域内同质化布局。

反观部分地区的失败教训，此前多地跟风设立新能源、半导体产业基金，缺乏产业基础支撑与统筹规划，最终导致资金沉淀、项目停摆。如某发达省份一个县的光伏基金项目是地方跟风设立的典型失败案例，该县2022年联合企业规划百亿光伏项目，却因未考量本地财政实力、缺乏考核标准、脱离本地产业基础，触碰了新政及法规红线。2024年行业遇冷后项目停产，1.4亿元出资款被沉淀，政府无奈解约追款，合作陷入僵局。类似案例并非个例，2025年以来全国已有超20个城投光伏项目因跟风扩张出现违约，涉贷金额超100亿元。这些教训深刻表明，新政的出台正是为了整治此类乱象，地方基金组建必须严格落实《工作办法》及财政管理要求，开展充分可行性论证，结合财政实力与产业禀赋合理规划，才能规避“寅吃卯粮”式跟风陷阱。

（二）模式创新：构建多元协同出资结构

基金组建需优化出资结构，既要发挥财政资金的引导作用，又要吸引社会资本深度参与，形成“风险共担、利益共享”的协同机制。从实践来看，可根据基金定位差异化设置出资比例：创业投资类基金可适当提高政府出资比例，放宽存续期要求，鼓励“投早、投小、投硬科技”；产业投资类基金则应降低政府出资比例，吸引产业龙头、金融机构等社会资本，聚焦产业链强链补链。

四川省成都市高新区的基金组建模式颇具借鉴意义。其构建了涵盖“资助—种子—天使—创投—产投—并购”的全生命周期基金体系。2012年6月，设立国内首只由政府全额出资的创业天使投资基金，又设立100亿元天使母基金、探索“中试+基金”模式、发起国内首只由中试平台参与管理运营的基金。通过100亿元天使母基金、15亿元中试基金等不同类型基金，适配企业不同发展阶段需求。政府资金主要发挥“引导器”作用，通过与国内外顶级机构合作，吸引社会资本参与，目前已组建基金超160只，总规模超3400亿元，形成资本与产业深度融合的生态。这种模式既解决了早期科创企业融资难问题，又通过社会资本引入市场化运作机制，提升基金投资效率。

在管理人选择上，地方基金需坚持市场化择优原则。《工作办法》要求通过市场化方式确定基金管理人，避免行政指派。如江苏省昆山市政府产业基金联合毅达资本，组建本地化GP公司“昆山玉澄”，设立总规模10亿元的毅达玉澄基金，政府仅出资不干预日常投资决策，由毅达资本近10人本地团队主导市场化运作，聚焦智能制造、电子信息等重点产业深耕。通过“投资+招商”闭环招引项目落地，带动昆山半导体与先进制造产业产值增长，实现资本增值与产业升级双向赋能。而有的地方由政府部门直接主导基金管理，缺乏专业投资能力与风险把控意识，往往导致投资失误、资金低效运转。

（三）制度保障：筑牢合规运作底线

基金组建需同步建立健全治理结构与风险防控机制，确保基金合规运作。上海市政府投资基金明确要求，基金应建立科学的投资决策机制，设立投审会，引入托管机构负责日常运维，严格执行投资决策程序，防止行政干预具体项目投资。浙江省嵊州市政府产业基金管理办公室采用“决策+过程+绩效”三维模块化指标体系对所投子基金进行专项绩效评价。决策模块侧重决策层在项目立项、合规审查中的履职能力；过程模块则关注基金管理团队在尽职调查、风控合规及投后赋能中的执行效率；绩效模块将量化评估基金对财政资金的保值增值贡献、带动就业情况及区域经济辐射效应。评价结果作为子基金存续期调整、管理费支付及后续合作优先级的核心依据。

从合规角度，基金组建还需严格遵守《工作办法》禁止性规定，不得从事担保、抵押、委托贷款、房地产投资等业务，严控基金层级，防止多层嵌套影响政策目标实现。同时，需落实《公平竞争审查条例》要求，在基金章程、合伙协议中明确不得设置歧视性条款，保障各类市场主体平等参与投资机会，避免对社会资本产生挤出效应。

精准滴灌：地方基金从“跟风”到“深耕”的运作路径

如果说组建基金是基金的“骨架”，那么精准运作就是“血脉”。新政之下，地方基金需摒弃“追热点、赚快钱”的短期思维，聚焦地方优势产业，以市场化运作实现“投得准、管得好、退得出”，真正助力产业转型。

（一）投向精准：锚定产业根基与战略方向

“不谋全局者，不足谋一域。”地方基金投向需立足区域产业基础，对接国家重大战略，避免盲目跟风。成功的地方政府基金都有一个共同的特点：精准锚定优势产业，长期布局硬科技领域。

反观部分地方，不顾自身产业短板与市场规律，盲目跟风热点赛道，既违背新政导向，也触碰了法治化边界，最终得不偿失。某中部地级市国资基金牵头设立了15亿元半导体产业基金，却无产业链配套和人才支撑，仅靠选择性财政补贴引项目，既违反《公平竞争审查条例》《优化营商环境条例》的平等公平竞争要求，又违背《工作办法》聚焦本地优势产业的导向。最终项目投产即亏、资金难收回，还挤占本地优势产业资源。

新政及配套法规恰好构建了针对性治理框架：《工作办法》划定投向边界，《公平竞争审查条例》筑牢竞争底线，《优化营商环境条例》明确平等原则，三者协同发力，倒逼地方基金从“跟风追热点”转向“精准锚产业”。

（二）运作高效：坚守市场化与专业化原则

政府投资基金的核心优势在于“政府引导+市场运作”，既要守住政策底线，又要赋予管理人充分自主权。《工作办法》强调，政府部门不得干预基金日常管理和具体项目决策，基金募资、投资、退出等需实行市场化运作。

投后管理是基金运作的关键环节，需从“重投资”向“重赋能”转变。如四川省成都市高新区博源资本在投资星卫讯科技后，不仅提供资金支持，还助力企业扩张人才团队、对接产业链上下游资源，推动其成长为卫星通信终端出货量龙头企业。

在退出机制上，地方基金需构建多元化退出渠道，实现“良性循环”。除了通过IPO、并购、创始人回购等方式为基金退出提供保障，同时，需结合新政要求，对存续期届满、绩效不达标的基金及时清算退出，盘活存量资金，投向更具潜力的领域。由于不同来源的资金期限有长有短，加之出资人资金回流诉求、国资审计考核需要等原因，耐心资本不一定能通过某一只基金实现全面“开花结果”，还可以借助私募股权二级市场基金（S基金）等创新工具完成资本平稳接力。

（三）合规护航：平衡政策目标与市场公平

在纵深推进全国统一大市场背景下，国家层面接连出台多项规范地方招商引资的政策，包括清理涉税招商、叫停地方各类奖补政策、规范“基金招商”等，进一步遏制项目或基金落地时对超常规税收返还、土地优惠、财政补贴的“政策套利”空间。地方政府基金运作需严格遵守相关法律法规，在实现政策目标的同时，还需避免对特定企业给予不合理倾斜，不得通过设置排他性条款阻碍社会资本进入，保障市场公平竞争。

此外，基金运作还需接受严格审计与监督。《工作办法》明确加强对基金运作的审计监督，对违规投资、资金挪用等行为严肃追责问责。山东省威海市将绩效评价结果依法依规公开，接受社会监督，形成“政府监管+社会监督+行业自律”的多元监管体系，确保基金合规运作。

“功以才成，业由才广”。政府投资基金的终极目标，是通过资本赋能培育新质生产力，推动地方经济转型升级。新政为地方基金划定了“规范发展、提质增效”的航向，地方政府需以新政为遵循，总结成功经验，构建“规划科学、运作高效、合规有序”的基金生态。只有将政府引导与市场运作深度融合，将短期收益与长期产业价值有机统一，基金才能真正成为产业转型的“催化剂”与地方经济的“助推器”。唯有如此，才能实现财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应，让政府投资基金真正成为产业升级的“领航者”、创新发展的“孵化器”。

作者系北京乾成律师事务所高级合伙人，北京市律师协会政府公共服务与应急处置专委会主任