依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款：补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。该条规定了国有土地征收案件中签订补偿协议后，一方当事人不履行另外一方当事人的救济方式。但是政府作为行政主体是否可以针对被征收人不履行协议的行为提起诉讼，面对被征收人签订协议后又不履行的情形又该如何救济。本文拟通过具体案例进行深入分析。
笔者在实务中遇到这样一个案件:当事人王某经营一家医院，2014年7月5日王某与当地政府签订了《房屋征收补偿安置协议》，并同时与所涉土地房地产开发商签订《增加补偿款协议书》。《房屋征收补偿安置协议》约定：协议签订后政府先向王某支付70%的补偿款，王某应于协议签订后15日内搬迁完毕，30日内拆除房屋。待王某自行搬迁拆除后支付剩余30%，每逾期一日扣除30%补偿款中的1%作为违约金。《增加补偿款协议书》约定协议签订后支付补偿款。协议签订后政府依约支付了70%补偿款，但是开发商由于资金紧张及项目规划调整等原因迟迟没有支付补偿款。由于没有获得足额的补偿，当事人拒绝按照协议约定拆除自己的房屋。当地政府见王某拒不搬迁，于是于2016年1月12日提起民事诉讼要求王某履行补偿协议自行拆除房屋并赔偿违约金。
地方政府提起诉讼的依据主要有两点：1、协议是双方经平等协商后自愿签订，王某理应遵守并履行。2、依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款：补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定从文义上看，并没有提及诉讼的性质或种类，亦没有对起诉的主体作出限制，那么，能否理解为地方政府有提起民事诉讼的权利？笔者尝试分析如下：
首先，“房屋拆迁安置补偿合同纠纷”虽然出现在了2013年修订的《民事案件案由规定》中，但其是《城市房屋拆迁管理条例》（以下称“原拆迁条例”）法律框架下的产物。随着2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施，房屋拆迁制度已被废止。只有适用原拆迁条例制度所产生的拆迁补偿合同纠纷案件才属于本案由所规定的范围。
其次，依据行政诉讼法及其司法解释的规定，征收补偿协议属于行政诉讼管辖范围，当地政府提起民事诉讼显系不当。
最后，《国有土地上房屋征收与补偿条例》生效时间是在2011年，且其仅是国务院制定的行政法规。对于补偿协议的性质及纠纷解决渠道，2015年最新修订的《行政诉讼法》及其司法解释已经有明确规定。依据上位法优于下位法的原则，本案完全应当作为行政案件处理。
那么地方政府是否可以提起行政诉讼要求王某履行协议呢，答案也是否定的。依据《行政诉讼法》第二条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。在行政诉讼中原告方只能为公民、法人或其他组织，行政机关只能作为行政诉讼中的被告，因此地方政府无权针对补偿协议起诉被征收人。
面对被征收人可能存在的不履行协议的问题，虽然地方政府无权起诉被征收人要求其履行协议，但是其还是有相应的救济途径的。
笔者认为，地方政府虽与被征收人达成过补偿协议，但是如果被征收人严重违约，例如本案出现的拒不搬离房屋等行为，地方政府可以依据《合同法》第九十四条：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务”的规定解除合同。行政协议既有其作为行政管理方式“行政性”的一面，也有其作为公私合意的产物“协议性”的一面。2015年发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条：人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。虽然该司法解释已被2018年颁布实施的最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）所废止，但是其精神仍然适用。域外对此也有规定，例如我国台湾地区“行政程序法”第141条规定：“行政契约准用民法规定之结果为无效者，无效。”第149条规定：“行政契约，本法未规定者，准用民法相关之规定。” 在司法实践中，民事法律规范，主要包括民法、合同法和民事诉讼法。在实体规定方面，关于合同的效力、要约与承诺、当事人行为能力、是否履行、违约责任等，如与行政法律规范并无抵触，可以参照适用。[1]
既然双方签订的合同已经解除，那么就应当视为双方没有达成补偿协议。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。因此，地方政府完全可以依据其行政职权做出补偿决定，来达到推进征收程序的目的。
征收过程中经常会出现被征收人签订补偿协议后反悔的情况。由于征收补偿协议属于行政协议有其特殊性，行政诉讼法也限定了行政机关只能作为被告。笔者建议，出现此种情况后可以重新进行协商并达成新的协议。或者采取解除协议并作出征收补偿决定的两步走方式。切不可直接采取强拆或提起民事、行政诉讼要求被征收人履行协议的方式，以免出现败诉的不利后果。
[1] 期刊名称:《中国法律评论》 期刊年份：2017
作者：梁凤云 作者单位：最高人民法院行政审判庭
