土味乾话|《土地管理法》及《土地管理法实施条例》修改对土地征收案件的重要影响

引 言

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2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》修正案，已于2020年1月1日起开始施行；2021年4月21日国务院第132次会议修订通过了与之配套的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，自2021年9月1日起施行。《中华人民共和国土地管理法》自1986年正式颁布后，历经了1988年、2004年、2019年三次修正和1998年一次修订，与之配套的《土地管理法实施条例》也经历了多次修订。可以说，最近一次的修订变化是最大的，从根本上改变了我国的土地征收制度。将党中央、国务院近年来关于征地制度的一系列改革精神贯彻到了立法之中，是推进自然资源治理体系和治理能力现代化的重要举措。其在征地范围、征地程序和征地补偿制度等方面均作出了重大修改，这些改变必然对征收实务产生重大的变化和影响。笔者借此次《土地管理法实施条例》的修改将修法对于集体土地征收案件的重要影响进行梳理和总结，以期对法律实务工作有所提高和助益。

正 文

修订前的土地管理法对于公共利益的范围并没有做明确具体的规定，虽然《宪法》及旧的土地管理法均规定为了公共利益的需要才可以实施土地征收行为。但，相关法律规范并没有对什么样的征收行为属于“为了公共利益”作出规定。

修改后的土地管理法专门新增一条作为第45条以列举方式对土地征收的公共利益进行了明确。该条不仅与《国有土地上房屋征收与补偿条例》8、9条相呼应，从而使得新《土地管理法》不但从公共利益外延，而且还从程序上对基于公共利益的征收行为作出了限定。最新修订的《土地管理法实施条例》第30条第2款明确规定：“有批准权的人民政府应当对征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第45条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查”，实现了将公共利益纳入合法性审查。笔者认为，虽然征地批复案件目前还没有纳入人民法院受案范围，但是依据前述规定，在针对征地批复的行政复议案件中，行政复议机关应当将是否符合公共利益进行重点审查，被申请人也应当提交证明征地项目属于公共利益的相关证据。

而《土地管理法》第45条第1款第5项的“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内”“成片开发建设需要用地的”和第2款的“成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准”，所作规定过于宽泛，在如此宽泛的公共利益下，没有哪一项土地征收找不到公共利益的理由，土地征收基本上取决于地方政府的意愿和解释，容易成为为了项目征收而随意套用的口袋条款。有鉴于此，自然资源部在2020年11月5日印发了《土地征收成片开发标准（试行）》，专门对成片开发的概念、内涵、外延、程序以及禁止成片开发的情形进行了规定，进一步控制土地征收情形的范围，也使地方政府的征地权力和空间得到进一步的规制。

根据2004年《土地管理法》、2014年《土地管理法实施条例》及《征收土地公告办法》的规定，旧的土地征收程序包括批准和实施两大程序。且批准程序在前，启动程序在后。虽然法律规定了众多启动程序过程中的被征收人权利保障措施，以保障被征收人的合法权益，但是由于此时土地征收已经获得批准，因此很难保障被征地人的相关权益。在意识到这一问题之后，国务院及当时的国土资源部先后作出《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《国土资源听证规定》以完善征收前的相关程序。但是前述规定毕竟没有上升到法律的高度，也相对散乱不统一，很多地方政府并未严格遵照执行。

修改后的《土地管理法》为了从根本上扭转这一问题，着重构建了土地预征收制度。重点规定了土地预征收阶段地方政府所应遵照的程序性规定。而最新修订的《土地管理法实施条例》对《土地管理法》规定的土地征收程序进行了更加细化的规定，主要有以下三点值得关注：

（一）新增土地现状调查环节。旧版《土地管理法实施条例》规定“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”这意味着被征收人作为权利人需要主动办理补偿登记，持权属证书办理登记的规定亦类似于举证责任分担，如因为历史原因或其他合理原因导致被征收人难以提供相应的权属证明文件的，将难以完成补偿登记，非常不利于保护被征收人的相关权利。而最新修订的《土地管理法》虽然仍保留了前述规定，但是新设了对于土地现状调查这一环节，并明确规定“应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况”。这一规定要求在土地征收过程中地方政府应当积极主动地对被征收土地上的房屋及附属物状况进行调查，能够清晰认定土地地上物状况，将权属和现状的确认环节调整成为政府和被征收人共同完成的程序，更有利于被征收人利益保护。

（二）社会稳定风险评估也是此次修法的又一大亮点。《土地管理法实施条例》第26条第3款规定：“社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。”社会稳定风险评估是国有土地上房屋征收中的一项必备要件，此次修法被借鉴到集体土地征收之中。但是与国有土地上房屋征收不同的是，实施条例还明确规定，社会稳定风险评估结果是拟定征地补偿安置方案的重要参考依据，这更加体现出其在集体土地征收过程中的重要性。相信在涉及征地合法性以及补偿合理性的案件中，是否作出社会稳定风险评估报告、社会稳定风险评估报告的内容以及评估程序的合法性将是司法机关审查的重点之一。

（三）增加了组织编制征地补偿安置方案需进行听证的程序。新修订的《土地管理法实施条例》规定“多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证”，且一旦召开听证会，就应当依据听证会内容修改并确定最终的补偿安置方案。土地征收中，补偿安置方案往往与被征收人具有重大利害关系，直接决定了被征收人获得补偿利益的高低。最新规定区别于旧法仅要求补偿方案制定过程中应当听取被征收人意见的规定，对于大多数被征收人有意见的方案，明确要求召开听证会并根据听证意见进行修改，被征收人能够切实参加到土地征收过程中，意见也能够得到尊重和参考，更加有利于保障被征收人的参与权。

可以看出，通过预征收制度的构建，从此前单方行政审批决定土地征收的程序，调整为利益相关方更大程度参与和协商土地征收过程的程序，保障了被征地农民的知情权、参与权与监督权，被征地农民的权益更能够得到有效的保护。

在修法前的集体土地征收过程中，对于地上房屋大多认定为地上附属物，给与按照房屋重置成本价的极低的补偿。并且在集体土地征收中普遍存在，以户为单位进行补偿安置的情况。即只要被征收人户籍在一处，就对其作为一个安置单位进行补偿。但是在实践中，户籍与产权并非一一对应，一些符合分户条件且已经合法取得宅基地的村民被强行按照一户进行补偿。

修改后的《土地管理法》在地上附着物补偿的范围内，就被征地农民住宅安置进行了专门规定：“对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”该条是对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中有关保障被征地农民“原有生活水平不降低、长远生计有保障”原则的具体体现。本次修法明确了集体土地上房屋的物权属性以及财产权属性，将被征地农民房屋作为独立的财产看待，不再作为地上附属物进行补偿，从而将农村村民住宅与土地补偿、安置补助以及其他地上附着物和青苗等的补偿并列，作为集体土地征收安置补偿的独立对象之一。相信此次修法后，对于集体土地上房屋征收案件的补偿认定，司法机关会全面落实这一精神，被征收人合法权益能够真正得到保障。

修改前的《土地管理法》第47条第1款规定“按照被征收土地的原用途给予补偿”。该条确立了以土地年均产值的倍数作为土地征收的基本对价，土地征收后因用途改变产生的增值基本上与农民无关。而实务中，被征收人的集体土地往往因征收行为发生的时间点而发生大幅增值，该增值实际和该土地所在的地理位置（区位）、社会经济发展水平以及供求关系的变化有着莫大的关系，而被征收人并不能分享土地增值所带来的收益，无疑是不公平的，因此，修改前的《土地管理法》规定的土地补偿费以土地产出能力作为依据并不合理。土地产出能力仅仅是土地农业用途价值的体现，并不能反映土地价值中的区位价值和供求关系变化等价值，当土地农业用途发生改变时，土地产出能力就与土地价值无关。改变土地用途是土地征收的结果之一，理应以建设用途价值评估和确定土地价值，让农民分享土地用途变更的土地增值收益。修改后的《土地管理法》第48条试图突破依据土地产出能力确定补偿标准这一不合理的规定，要求征地标准综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等。如北京市人民政府于2021年5月发布了《北京市征收农用地区片综合地价标准》，将区县范围内的农用地，分为最多7个等级。由此来看，我国基本形成了城市规划范围内以土地等别为核心的基准地价体系，和乡村规划范围内的农用地、集体建设用地、未利用地区片综合地价体系，至于区片综合地价的制定能否摆脱土地产出能力作为核心要素，仍然需要看各地的政策实际执行效果。

另外，此次新修订的《土地管理法实施条例》第32条第四款明确规定：“申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。”这就要求，地方政府在征收报批前要做到征地资金专户存储，切实保证能够有充足的资金用于征地，防止出现农民土地被征收，而征地补偿迟迟不能够落实到位的情况。

《土地管理法》及其实施条例修改前的集体土地征收过程中，对于补偿问题协商不成的，地方政府往往采取作出责令交出土地决定的方式强制征收土地。修订后的《中华人民共和国土地管理法实施条例》29条规定：对于征地补偿首先落实协商精神，且对于补偿协议明确规定“征地补偿安置协议示范文本由省、自治区、直辖市人民政府制定。”相信，征地补偿安置协议示范文本的推行将更加规范地方政府的征地行为，防止出现一些地方存在的因补偿协议不规范侵害被征收人合法权益的情况。

此外，实施条例第31条明确规定“对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”自此对于集体土地征收过程中协商不成的情况终于有了明确对应的解决方式。我们知道，以责令交出土地决定来完成土地征收的行政强制程序本身就是土地管理法修改前的无奈之举。责令交出土地决定是规定在土地管理法实施条例“法律责任”这一章中，该条款针对的应该是违法占地后拒绝交出土地这一情形，而不是征地过程中对于补偿标准等不满而拒绝征收的情形。在过往的司法实践中，责令交出土地决定案件中，法院仅对是否对被征收人进行了补偿安置进行形式审查，对于补偿是否合理，征收补偿程序是否合法等问题并不做深入审查。而征地补偿安置决定与国有土地上房屋征收程序中的征收补偿决定类似，都是对与被征收人不同意征收时的强制征收手段，被征收人不起诉或者一、二审法院均不予支持的，地方政府可以据此强制执行。随着《土地管理法》及其实施条例的修订，在将来的司法实践中，对于征地补偿安置决定的审查可以更加聚焦于补偿的合理性以及征收补偿程序的合法性问题上，更加有利于保护被征收人。

随着《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的修订与实施，我国的集体土地征收制度发生了重大的变化，其对土地征收案件也必将产生重大深远的影响。本文主要从法律条文的变化出发探讨了以往司法实务中争议高发的几个方面的重要调整，以及将来实务中可能发生的改变。相信随着新法全面落地实施，必然会在土地征收实务中产生很多新的问题和争议，对此我们将持续关注。