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乾成研究 | 法律视角下的“全面实行股票发行注册制”改革

发布日期:2023-02-07 浏览次数:222

序 言

2023年2月1日,为落实党中央、国务院近日批准的《全面实行股票发行注册制总体实施方案》(以下简称“《总体方案》”),全面实行股票发行注册制,中国证券监督管理委员会(以下简称“中国证监会”)就《首次公开发行股票注册管理办法(征求意见稿)》及其一系列配套规则草案向社会公开征求意见。同日,上海证券交易所(以下简称“上交所”)、深圳证券交易所(以下简称“深交所”)及北京证券交易所(以下简称“北交所”)也随后分别发布了关于“全面实行股票发行注册制”配套业务规则的征求意见稿。

经过在A股科创版、创业板和北交所已实行的注册制试点,本次股票“全面注册制”改革借鉴了相关经验,在市场化、便利化导向下将注册制的适用扩大至沪深交易所主板以及新三板基础层、创新层,标志着制度架构的初步建成,全面股票发行注册制时代将正式到来。 

“全面注册制”改革要点

1、本次改革主要为进一步改进主板交易制度,其重点落脚于上交所、深交所主板。具体而言,上交所允许主板、科创板采取直接定价方式,调整高价剔除机制比例;深交所主板复制部分创业板交易机制,新股上市后前5个交易日不设价格涨跌幅限制。
2、本次改革致力于构建完善多层次化的资本市场体系。我国证券交易市场历经30多年的发展与变革,将原先的单一板块拓展形成多层次的市场格局。基于此,改革要基本覆盖不同行业、不同类型、不同成长阶段的企业:主板要突出大盘蓝筹特色,重点支持业务模式成熟、经营业绩稳定、规模较大、具有行业代表性的成熟期大型优质企业;科创板则要突出“硬科技”特色,发挥资本市场改革“试验田”作用;创业板主要服务于成长型创新创业企业,而北交所与全国股转系统共同打造服务创新型中小企业主阵地。
3、本次改革的主要措施包括:新股上市前5个交易日不设涨跌幅限制,上市首日即可纳入融资融券标的,从而实现融券券源范围的扩大、转融通机制以及盘中临时停牌制度的优化。
4、本质上,本次改革在于调整政府和市场的关系,在把选择权放归市场的同时,强化市场和法治的双重约束。相比于原先的核准制,“全面注册制”不仅涉及审核主体的变化、发行条件基本统一的精简优化,更重要的是充分贯彻信息披露这一核心理念,逐步将核准制下可由投资者自行判断的发行条件事项转化为更为严格的信息披露要求,发行上市全过程更加规范、透明、可预期。因此,“全面注册制”的相关转化和调整并不意味着上市审核要求的降低。

“全面注册制”规则征求意见稿的核心内容

本次公开征求意见的制度规则,包括《首次公开发行股票注册管理办法》等证监会规章及配套的规范性文件,涉及注册制安排、保荐承销以及并购重组等方面。此外,沪深证券交易所、北交所等亦同步就《股票发行上市审核规则》等具体业务规则向社会公开征求意见。
1、中国证监会征求意见稿的核心内容
一是统一了A股注册制度。《首次公开发行股票注册管理办法(征求意见稿)》适用于A股主板、科创板、创业板首次公开发行股票并上市,并明确了注册制下各板块定位,以及各板块适用基本统一的发行条件。当前,A股科创板、创业板和北交所已实施注册制,此次征求意见稿将注册制的适用范围拓展至沪深交易所主板,从而在A股实现了全面注册制的统一。
二是加强了交易所审核和中国证监会注册环节的有机衔接:由交易所受理企业首次公开发行股票并上市的申请,对企业是否符合发行条件、上市条件和信息披露要求进行审核判断;若交易所在审核中发现存在重大敏感事项、重大违法线索等重要特殊情况,则应当及时向中国证监会请示报告。
三是以主板注册制改革为本次改革重点。在征求意见稿中,注册制下主板的上市条件、主板IPO市值以及财务指标得以明晰,主板交易制度进一步改善。对于科创板和北交所“首次公开发行股票并上市”的条件,征求意见稿并未进行调整,但取消了创业板关于红筹企业、具有表决权差异安排的企业申请上市需满足“最近一年净利润为正”的要求。
2、深交所征求意见稿的核心内容
2023年2月1日,深交所公布了《股票发行上市审核规则》《上市公司证券发行上市审核规则》《首次公开发行证券发行与承销业务实施细则》《股票上市规则》等10项配套业务规则征求意见稿,向社会公开征求意见。
其中,发行上市审核制度有三大重点:一是统一审核制度,进一步优化注册机制。在首发审核方面,要处理好交易所审核与中国证监会注册的环节衔接,明确本所审核工作接受中国证监会监督检查,并对于审核中有关重大敏感事项、重大无先例情况、重大舆情、重大违法线索等重要情况及时向中国证监会请示报告。二是完善信息披露要求及咨询沟通服务,进一步提高审核透明度。要加大公开透明审核的力度,规定在项目申报前、首轮问询发出后、上市委会议后,发行人及中介机构均可与审核机构咨询沟通。三是明确发行人和中介机构责任承担机制,将“受理即担责”调整为“申报即担责”。
3、北交所征求意见稿的核心内容
2023年2月1日起,北交所对《北京证券交易所向不特定合格投资者公开发行股票并上市审核规则(试行)》《北京证券交易所上市公司证券发行上市审核规则(试行)》《北京证券交易所上市公司重大资产重组审核规则(试行)》三件基本业务规则向市场公开征求意见。此前,为落实全面实行注册制要求,上述与审核相关的三件基本业务规则已根据上位规章、规范性文件作出适配调整,进行了修订。
本次修订主要涉及四个方面:一是对受理与中止审核要求进行优化。审核规则要衔接上位规定,明确对“不符合国家产业政策和北交所定位”的情形作出不予受理处理;同时,对于相关主体证券违法违规,被证券交易所或国务院批准的其他全国性证券交易场所等采取“一定期间不接受文件”等措施的,作出不予受理或中止审核的处理;对于保荐机构、独立财务顾问、证券服务机构及其相关人员证券发行等业务涉嫌违法违规,被立案调查或立案侦查的,则不再作为不予受理或中止审核的情形。二是明确法律责任,完善相关罚则。审核规则要与中国证监会相关规章的修订相配套,加大处罚对虚假陈述等严重违规行为的处罚力度,采取“不接受发行上市申请文件”的措施,完善发行人与中介机构及相关主体的违规处罚制度,优化有关再融资保底条款、募集资金使用等违规行为的处罚规则。同时,以充分考虑北交所申报企业特点为前提,总体上要与其他交易所监管标准保持统一。三是坚持以信息披露为核心,加强对市场主体归位尽责的监管。发行人应当充分披露当前及未来的风险,保荐机构进行保荐项目要以“提高上市公司质量”为导向,并合理区分其与证券服务机构在招股说明书、募集说明书编制和披露中的责任边界。此外还要明确,股东对中介机构尽职调查具有配合任务。四是对规则中“试行”“试点注册”等文字表述进行了同步调整。

“全面注册制”的法律意义

1、大幅优化发行上市条件,仅保留企业公开发行股票必备的资格条件与合规条件,而将核准制下的实质性门槛尽可能转化为信息披露要求,减轻监管部门对企业投资的价值判断责任负担。
2、坚持“开门搞审核”,审核注册的标准、程序、内容、过程、结果全部向社会公开,实现公权力运行全程透明,广泛接受社会监督。
3、加强对上市公司、股东及相关方的信息披露义务的监管,畅通强制或主动退市、并购重组、破产重整等多元退出渠道,激励上市公司展开优胜劣汰的良性竞争。同时,要执行落实退市及其监管制度,健全重大退市的风险处置机制。
4、建立健全从严打击欺诈发行、财务造假等证券违法活动的法律机制,通过问询式审核督促发行人真实、准确、完整地披露信息,并综合运用多要素校验、现场督导和检查、投诉举报核查等方式,对发行人、中介机构及相关人员履行信息披露第一责任、“看门人”责任,形成强有力的督促、震慑效果。
证监会有关部门负责人在就“全面实行股票发行注册制”对记者问题进行的回应中,充分肯定了过去四年来试点注册制的六大方面主要成效:探索形成了符合我国国情的注册制架构,提升了对科技创新的服务功能,推进了交易、退市等关键制度创新,优化了多层次市场体系完善了法治保障以及改善了市场生态。其中,从法律角度看,“全面注册制”坚持放管结合的总思路与相应措施安排,加强事前、事中、事后的全过程监管,通过“放”营造良好市场环境,同时加大“管”的力度,促进各市场主体归位尽职。
(1)在前端,坚守板块定位,明确发行人、中介机构、交易所等各层面责任,重点审核上市公司质量。实行注册制绝非放松质量要求。要特别用好现场检查、现场督导等手段,坚持“申报即担责”原则,对于发行人存在重大违法违规嫌疑的,及时采取中止审核注册、开展立案稽查、暂缓发行上市、撤销发行注册等措施。同时,也要科学合理地保持新股发行常态化和投融资动态平衡,促进一二级市场协调发展。
(2)在中端,加强发行监管与上市公司持续监管的联动,规范上市公司治理。改革应强化上市公司信息披露监管,进一步压实上市公司、股东及相关方信息披露责任。此外,保持强制或主动退市、并购重组、破产重整等多元退出渠道的畅通,并严格实施退市制度、强化退市监管,能健全重大退市风险处置机制,促进上市公司优胜劣汰。
(3)在后端,保持“零容忍”执法高压态势。改革要整体贯彻《关于依法从严打击证券违法活动的意见》,以此为核心健全执法司法体制机制,严厉打击欺诈发行、财务造假等严重违法行为,严肃追究发行人、中介机构及相关人员责任,形成强有力震慑。
结  语
“全面注册制”改革是一场关乎证券市场监管的全方位深刻变革。纵观本次改革,证监会秉持“政治建设首位”的核心理念,进一步加强“放管服”体系建设、加快监管模式转型。可见,我国证券市场当前面临新的形势和任务,要主动、及时适应市场变化,并将工作重心转变到统筹协调、规则制定、监督检查等关键方面上,切实、高效做好事前、事中、事后全过程的监管工作。